《實施條例》施行的重點、難點及對策

就法律體系而言，實施條例是法律的細化、必要說明和配套文件�！吨腥A人民共和國檔案法實施條例》是檔案法的合理延伸和具體要求，是檔案工作必須遵循的行為規(guī)范。貫徹落實《實施條例》，重點和難點問題主要表現在以下幾個方面。

一、《實施條例》施行的重點

《實施條例》分為8章、52條、7400余字，每一章、每一條、每一個字都非常重要，以下方面尤其應引起重視和關注。

明確黨領導檔案工作要求，進一步健全黨對檔案工作的領導制度�！秾嵤�條例》第三條規(guī)定檔案工作應當堅持和加強黨的領導，再次從法律上明確黨對檔案工作的領導，以法律形式固化檔案工作的政治定位，從根本上回答了檔案“為誰而管”的問題。

明確各級檔案機構及其職責，進一步發(fā)揮各主體在檔案治理體系現代化中的作用�！秾嵤�條例》第十三條首次明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府檔案工作職責，有利于完善檔案基層公共治理。第十九條新增了機關、團體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織檔案工作職責，第二十八條新增了對檔案服務企業(yè)進行規(guī)范管理的規(guī)定。同時，新增了“監(jiān)督檢查”一章。上述新規(guī)定，有利于檔案主管部門加強和改進執(zhí)法監(jiān)督工作，健全執(zhí)法監(jiān)督機制。

注重人才隊伍培養(yǎng)，明確指出高素質檔案人員是保障檔案事業(yè)高質量發(fā)展的基礎。要求各相關部門應當為檔案工作人員的教育培訓、職稱評審、崗位聘用等創(chuàng)造條件，不斷提高檔案工作人員的專業(yè)水平和業(yè)務能力。就目前情況看，檔案在職教育培訓還不系統(tǒng)，檔案專業(yè)隊伍繼續(xù)教育培養(yǎng)途徑不多，機關檔案人員無法納入檔案職稱系列評審，應在教育培訓、職稱評定等方面完善機制和管理辦法。

檔案開放模式由一元向多元轉變，有利于適應檔案治理法治化的發(fā)展要求�！秾嵤�條例》第三十條規(guī)定國家檔案館會同檔案形成單位或者移交單位進行檔案開放審核，協同機制的建立徹底改變了檔案開放的集權型權力結構。同時規(guī)定相關部門保管的尚未向國家檔案館移交的檔案，亦可向社會提供利用。鼓勵創(chuàng)新檔案利用服務形式，推進檔案查詢利用服務線上線下融合，切合當前人民群眾利用在線化、查找便捷化的特點。提倡國家檔案館以檔案文獻出版物、檔案文化創(chuàng)意產品等形式，開展館藏檔案的開發(fā)利用、公布與傳播。

保障依法接收檔案所需庫房及設施設備，有利于確保檔案安全保管�！秾嵤�條例》第二十三條新增規(guī)定“任何單位和個人不得侵占、挪用國家檔案館的館舍，不得擅自改變國家檔案館館舍的功能和用途”，有望徹底改變部分基層國家綜合檔案館館舍被擠占挪用的現實，確保檔案安全保管。

新增設“檔案信息化建設”專章，有利于加快檔案治理體系現代化進程。該章對電子檔案的合法要件、地位、作用和安全管理要求以及信息系統(tǒng)建設等方面作出了明確規(guī)定，明確了單位在檔案信息化建設中的職責和檔案館在接收與保管電子檔案中的職責，同時鼓勵有條件的單位開展文字、語音、圖像識別工作，加強檔案資源深度挖掘和開發(fā)利用。

強化檔案多元主體協同參與機制，有利于構建更為健全科學的檔案治理體系�！秾嵤�條例》第九條規(guī)定，國家鼓勵和支持社會力量通過依法興辦實體、資助項目等形式，參與和支持檔案事業(yè)發(fā)展。上述規(guī)定補齊了原《中華人民共和國檔案法實施辦法》的不足和短板，是構建檔案治理體系的重要元素，將使檔案治理體系完整、科學、協同高效。

二、《實施條例》施行中存在的難點問題

檔案分級管理落實難度較大。《實施條例》第五條指出，國家檔案館館藏的永久保管檔案分一、二、三級管理。在實際操作中，所謂的“永久”保管也不是一成不變的，其劃分也存在一定的主觀性。同時，分級后的檔案是分級存放還是維持原貌存放？各有利弊。分級存放破壞了檔案的完整性，不利于查閱利用。維持原貌又不便于對珍貴檔案的集中管理和保護。

鼓勵社會力量參與和支持檔案事業(yè)發(fā)展實施難度較大。實際工作中，大多數企業(yè)事業(yè)單位、社會組織和個人等社會力量參與行業(yè)相關活動時都難免帶有傾向性。“學術交流”“科普教育”“政策咨詢”“標準制定”，本應是檔案部門職責范圍內的工作，交由行業(yè)組織去做，容易給工作造成諸多不便。

檔案工作人員配備難以達到相關規(guī)定要求�！秾嵤�條例》要求“國家檔案館應當配備與其職責和規(guī)模相適應的專業(yè)人員。”實際工作中，各地新館紛紛建成，新接收進館的檔案數量成倍增長，但受機構編制等因素影響，檔案館實際配備人員數量不足，與其職責和規(guī)模不相適應。

拒不歸檔問題難以杜絕�！秾嵤�條例》明確規(guī)定“任何內設機構和個人不得拒絕歸檔或者據為己有”。這一條款的實施難度主要體現在對應歸檔文件材料的解讀上，如電視臺、報社等單位的部分記者，片面認為個人在工作中拍攝的照片、音視頻資料等是個人成果，不愿歸檔。少數科研人員不向檔案部門移交科研項目檔案，檔案部門工作人員也“無可奈何”。

檔案館舍被侵占、挪用等問題難以有效解決。《實施條例》有此方面的硬性規(guī)定，但在基層實施時有些難度，尤其是經濟不發(fā)達地區(qū)。雖在第五十條中明確了其法律責任，但館舍被侵占、挪用現象仍有發(fā)生。

檔案信息化建設阻力重重。目前，辦公自動化系統(tǒng)、業(yè)務系統(tǒng)建設方式多樣、特點各異，業(yè)務數據實行單套制乃大勢所趨，加之因強調保密而設置的“信息壁壘”，某些檔案系統(tǒng)難以與業(yè)務系統(tǒng)對接。因此，實現對電子檔案的全過程管理需要從頂層設計來統(tǒng)籌考慮、整體推進。

三、在權責明晰方面的問題

檔案行政執(zhí)法隊伍建設需要探索新路徑�！秾嵤�條例》規(guī)定，縣級以上檔案主管部門應當加強檔案行政執(zhí)法隊伍建設。實際工作中，檔案主管部門有執(zhí)法資格，但力量不足，多數市縣檔案主管部門往往只有1至2名專職檔案工作人員。相應地，檔案館工作人員有執(zhí)法證，但無執(zhí)法資格。

追究法律責任的主體不明確�！秾嵤�條例》第四十八條、第四十九條、第五十條指出，對國家檔案館、單位或者個人違反國家有關規(guī)定的，由縣級以上檔案主管部門責令限期改正；情節(jié)嚴重的，由有關機關對負有責任的領導人員和直接責任人員依法給予處分。這些“有關機關”需要明確具體指向，確保責任落到實處。

違法行為難以查處。在開展檔案執(zhí)法檢查過程中，存在以“業(yè)務檢查”替代“行政執(zhí)法”的現象。執(zhí)法力度不強，程序簡單、記錄不完善等不規(guī)范行為，一定程度上也影響了執(zhí)法的權威性、公正性。檔案主管部門行政責任約束不夠有力，檔案法及其《實施條例》對檔案主管部門行使執(zhí)法權力不當或不行使執(zhí)法權力的法律責任設置亟待完善。少數檔案主管部門不愿執(zhí)法或不當執(zhí)法，使一些違法案件未能得到及時查處。

四、對策與建議

加大檔案執(zhí)法力度。對檔案管理制度運行、業(yè)務管理、工作人員管理、保管設施配置、信息化建設和信息安全保障、違法行為等實施監(jiān)督或檢查，是檔案法賦予檔案主管部門和相關主體的權力。《實施條例》作了進一步細化和界定。為了保障監(jiān)督檢查有效進行，需要構建由單位內部監(jiān)督與社會外部監(jiān)督、檔案法律監(jiān)督與檔案行政監(jiān)督、部門常態(tài)化監(jiān)督與政府回應性監(jiān)管、組織事中監(jiān)督與事后監(jiān)督相結合的監(jiān)督檢查制度，以增強監(jiān)督檢查效果。同時，要健全行政執(zhí)法機制，強化行政執(zhí)法教育，落實行政執(zhí)法責任，健全行政執(zhí)法監(jiān)督體系。

加大檔案開放力度。國家檔案館應當積極探索建立館藏檔案開放審核協同機制，加快館藏到期檔案開放審核步伐，分期分批向社會開放檔案，并通過報刊、新媒體等形式公布開放檔案的目錄和全文，創(chuàng)新利用服務形式，推進查詢利用服務線上線下相融合，促進檔案資源的遠程利用和社會共享。

加快檔案信息化建設。加強檔案信息化建設的頂層設計，重點抓好辦公自動化系統(tǒng)、業(yè)務系統(tǒng)歸檔功能建設，并與電子檔案管理系統(tǒng)相互銜接，實現對電子檔案的全過程管理。積極建設、運行維護數字檔案館（室），為不同網絡環(huán)境中的數字資源收集、長期安全保存和有效利用提供保障。提高館藏數字資源占比，提升信息共享服務水平，促進全國檔案數字資源跨區(qū)域、跨層級、跨部門共享利用。

加強專業(yè)人才隊伍培養(yǎng)。大力實施“人才強檔”工程，開展專業(yè)人才梯隊建設，完善人才選拔機制、激勵機制和評價機制，為檔案事業(yè)持續(xù)健康有序發(fā)展增添新動能。

原載于《中國檔案報》2024年9月5日 總第4184期  第一版

轉自中國檔案資訊網